Wat netcongestie ons leert over de sociale waarde van infrastructuur
In 2018 bracht de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) een bundel uit over het sturen op sociale waarde van infrastructuur. Destijds leek het voor velen een interessante verbreding van een vooral technische discussie. Wegen, spoorlijnen, energie- en watersystemen werden niet langer alleen bekeken als fysieke voorzieningen, maar als dragers van maatschappelijke waarde.
Vandaag de dag blijkt hoe vooruitziend dat inzicht was.
Wat in 2018 voor velen nog een theoretische waarschuwing leek, is in 2026 dagelijkse praktijk geworden. Niet omdat infrastructuur wezenlijk is veranderd, maar omdat de schaarste zichtbaar is geworden. Pas wanneer capaciteit tekortschiet, worden de maatschappelijke keuzes zichtbaar die infrastructuur altijd al heeft bevat. De WRR wees bovendien niet alleen op het belang van sociale waarde, maar ook op het ontbreken van voldoende mechanismen om maatschappelijke effecten en de toenemende vervlechting van infrastructuren expliciet mee te nemen in besluitvorming.
Want terwijl bestuurders, assetmanagers en beleidsmakers worstelen met woningbouw, klimaatadaptatie, energietransitie en verduurzaming, is ook het begrip netcongestie publiekelijk tastbaar geworden. Bijvoorbeeld in Utrecht.
De meeste gesprekken gaan daarbij over kabels, transformatoren en investeringsprogramma’s. Maar netcongestie is niet uitsluitend een technisch capaciteitsprobleem. Juist wanneer capaciteit schaars is, wordt zij ook een vraagstuk van publieke waarde en het verdelen van rechtvaardigheid.
een ongemakkelijke vraag
In een wereld van overvloed hoeven we nauwelijks keuzes te maken. Als er ruimte genoeg is op het elektriciteitsnet, krijgt iedereen een aansluiting.
Maar schaarste verandert alles.
Stel dat er capaciteit beschikbaar komt voor slechts één ontwikkeling: een nieuw bedrijventerrein of een woonwijk, een zorginstelling of een datacenter. Wie en wat krijgt er dan voorrang?
Het antwoord staat niet in een ontwerptekening van een netbeheerder maar ligt juist besloten in maatschappelijke waarden.
Daarmee zijn we precies beland op het terrein dat de WRR acht jaar geleden beschreef: infrastructuur is nooit alleen infrastructuur. Het bepaalt wie kan deelnemen aan de samenleving en wie niet.
infrastructuur is nooit neutraal
De geschiedenis laat zien dat infrastructuur altijd winnaars en verliezers creëert. Een nieuwe spoorverbinding kan een regio laten opbloeien terwijl een andere achterblijft. Een ontbrekende brug kan een gemeenschap isoleren en een waterkering beschermt sommige gebieden beter dan andere. Een snelle internetverbinding creëert kansen die elders ontbreken.
Toch beschouwen we infrastructuur vaak als iets neutraals. Alsof het slechts een technische voorziening is die objectief en waardevrij functioneert. Dat is niet waar.
Infrastructuur is een verdelingsmechanisme van kansen.
En dat geldt vandaag meer dan ooit voor energie. En misschien geldt dat vandaag wel sterker dan ooit. De WRR waarschuwde in 2018 al dat infrastructuren steeds meer met elkaar vervlochten raken. Energie, mobiliteit, telecommunicatie en digitale platformen ontwikkelen zich steeds meer tot één samenhangend systeem.
Netcongestie raakt daardoor allang niet meer alleen de beschikbaarheid van elektriciteit. Het beïnvloedt woningbouw, verduurzaming, laadinfrastructuur, economische ontwikkeling, digitalisering en uiteindelijk zelfs de manier waarop mensen kunnen deelnemen aan de samenleving.
De vraag wie toegang krijgt tot het net is daarmee ook de vraag wie toegang krijgt tot de toekomst.
assetmanagement op een kruispunt
Voor assetmanagers voelt netcongestie soms als een technisch capaciteitsprobleem.
Begrijpelijk, want ze zijn en worden opgeleid om te denken in prestaties, risico’s en kosten.
Ze willen weten waar de knelpunten zitten en welke investeringen nodig zijn om die op te lossen. En natuurlijk hoe betrouwbaar een systeem blijft als bepaalde risico’s zich voordoen.
Dat blijft belangrijk, maar het zal steeds minder voldoende zijn. Want achter iedere technische keuze schuilt een maatschappelijke keuze. Assetmanagement verschuift daarmee van een discipline die assets optimaliseert naar een discipline die maatschappelijke keuzes zichtbaar maakt.
Wanneer een netbeheerder investeert in een bepaald gebied, profiteren sommige groepen eerder dan andere en wanneer een gemeente prioriteit geeft aan woningbouw, beïnvloedt dat de ontwikkelingsmogelijkheden van bedrijven. Het reserveren van capaciteit voor strategische functies heeft als resultaat dat andere initiatieven moeten wachten.
Assetmanagement verschuift daarmee van een discipline die assets optimaliseert naar een discipline die maatschappelijke keuzes zichtbaar maakt. En dat vraagt om een ander (politiek) gesprek.
de blinde vlek van efficientie
Veel besluitvorming in de infrastructuurwereld is gebouwd op efficiëntie. Dat klinkt logisch. We willen immers zoveel mogelijk resultaat behalen met de beschikbare middelen.
Maar netcongestie confronteert ons met een ongemakkelijke werkelijkheid. Efficiëntie vertelt ons hoe we schaarse capaciteit optimaal kunnen benutten. Zij vertelt ons niet wie daarvan zou moeten profiteren.
Daarmee verschuift de discussie van techniek naar maatschappelijke rechtvaardigheid. Niet: hoe halen we het meeste uit het net? Maar: voor wie willen we het meeste uit het net halen?
Dat is misschien wel de belangrijkste assetmanagementvraag van de komende tien jaar.
En het is een politiek bestuurlijke vraag.
Een volgende volwassenheidstap
Binnen assetmanagement hebben we de afgelopen decennia enorme vooruitgang geboekt.
We zijn beter geworden in:
- risicogestuurd werken;
- prestatiemanagement;
- levensduurkosten;
- betrouwbaarheid;
- datagedreven besluitvorming.
Maar de uitdagingen van deze tijd vragen om een volgende stap. Naast het sturen op de waarde van assets en organisatiewaarden moet er expliciet gestuurd worden op maatschappelijke waarde.
Dat betekent dat assetmanagers die werken binnen infrastructuur vaker vragen gaan stellen zoals:
- Wie profiteert van deze investering?
- Wie profiteert niet, of minder?
- Welke maatschappelijke effecten worden gerealiseerd?
- Welke groepen worden geraakt door uitstel?
- Welke keuze draagt het meest bij aan brede welvaart?
Dat zijn geen zachte vragen, maar de nieuwe kernvragen van professioneel assetmanagement.
de les van wrr
Achteraf bezien was de observatie van de WRR fundamenteler dan destijds misschien werd beseft.
Sociale waarde hoeft niet te worden toegevoegd aan infrastructuurbeleid. Infrastructuur ontleent haar bestaansrecht juist aan de maatschappelijke waarde die zij mogelijk maakt. De asset is nooit het doel, maar altijd een middel.
Een weg gaat niet over asfalt. Een elektriciteitsnet gaat niet over kabels. Een waterkering gaat niet over beton.
Ze gaan over bereikbaarheid, veiligheid, gezondheid, economische ontwikkeling en de mogelijkheid voor mensen om mee te doen in de samenleving.
Juist daarom is netcongestie zo’n relevant vraagstuk. Het maakt zichtbaar wat jarenlang verborgen bleef. De discussie gaat niet langer over de capaciteit van het net, maar over de maatschappelijke activiteiten die daardoor wel of niet kunnen plaatsvinden.
Kan een woonwijk worden gebouwd of kan een bedrijf verduurzamen? Kan een zorginstelling uitbreiden of kan een energiecoöperatie haar plannen realiseren?
Netcongestie legt daarmee een ongemakkelijke waarheid bloot: infrastructuur verdeelt kansen.
Er is weinig discussie over dat de oplossing deels ligt in nieuwe kabels, transformatoren en stations. Maar zelfs als alle investeringsprogramma’s sneller worden gerealiseerd dan ooit voor mogelijk werd gehouden, blijft één vraag bestaan:
“Wie krijgt voorrang wanneer capaciteit schaars is?“
Dat is meer dan een technische vraag; het is vooral een vraag over publieke waarde.
Het antwoord daarop ontstaat uit maatschappelijk debat, bestuurlijke keuzes en een gedeeld beeld van publieke waarde. De verleiding zal groot zijn om schaarse capaciteit toe te kennen aan partijen met de grootste economische waarde, de sterkste lobby of de meeste bestuurlijke invloed. Juist daarom wordt het steeds belangrijker om expliciete maatschappelijke afwegingskaders te ontwikkelen. Zonder een bewust gesprek over publieke waarde ontstaat het risico dat keuzes impliciet worden gemaakt, zonder dat zichtbaar wordt wie daarvan profiteert en wie de rekening betaalt.
Voor assetmanagers ligt daar evengoed een prachtige uitdaging. Niet langer alleen het beheren van infrastructuur, maar het expliciet maken van de maatschappelijke gevolgen van keuzes. Niet alleen sturen op prestaties, risico’s en kosten, maar ook op de maatschappelijke waarde die daarmee wordt beschermd of gecreëerd.
Dat is assetmanagement in zijn meest volwassen vorm.